鉅亨看世界─金礦：恩惠或毒藥？
鉅亨網黃欣
在菲律賓南部省分的康波斯特拉谷，呈現深淺不一棕色的泥河穿過農田與叢林，流入海中，染黃了翠綠的海水。這是因為河流上游有處金礦，陡坡上搭建著簡陋的小屋，隨處是藍色的防水布，約 600 個家庭住在這裡，靠丁點金沙度日。《TIME》周刊報導，北美礦業公司 St. Augustine Gold & Copper (SAGC) (SAU-CA) 擁有這座山和附近區域的開採權，該公司打算建造大型礦場來開採此處蘊藏的 9.62 億噸黃金，也承諾會潔淨河流、種植樹木及增加就業機會。此計畫將大幅改變此處地貌，推動當地經濟，但也會影響自 1980 年代起就在這一帶採礦的人們。菲律賓政府支持 SAGC 的計畫，相信大規模開採會是推動經濟的金雞母。總統阿基諾三世 (Benigno Aquino III) 核發了不少開採執照， 9 月中旬送審的新法規將較為嚴格規定小型礦業公司的開採地點和範圍。不過菲律賓礦工們對新法規持謹慎態度，他們希望再檢視現行的礦業法，也希望能獲得更多利益。
■有規模才有經濟
菲律賓的現象，在其他成長快速的新興國家也可看到：考量不可再生資源產業的得與失。印尼今年宣布對出口礦物徵收20%稅率，且為扶植該國下游產業，限制稀有原料的出口。礦業公司對此政策相當不滿，認為這將打擊外資投資。如果沒有投資人，再高的稅率有什麼用？不過換個角度想，如果沒有資源可開採，又何需投資人？菲律賓的資源仍然豐富，未經開採的金礦與銅礦儲量估計價值 8400 億美元，可惜的是該國環境不太友善。呂宋島的金礦儲量占菲律賓全國 1/3 以上，也是暴動問題最多的地區。金礦開採工作很容易受到反抗分子的攻擊影響，不合作的公司也曾因此設備遭破壞或縱火，損失達數百萬美元。但菲國政府一直以來都提供許多優厚條件，如超低稅率、國家提供保全、極少的義務，以吸引外資投資。
有適當的稅率，大規模開採的確能帶來該國需要的經濟動能，但環保人士、地方長老、甚至是菲律賓天主教會主教團都反對這樣做。除了顯而易見的環保因素外，他們擔心這將使該地區居民無家可歸，也會使以往在稅收上有長足貢獻的小型礦商經營不下去。但最主要的因素，則是官僚體系的效率不彰與貪污，無法讓礦業開採的利潤回饋到鄉里，因此，菲律賓至少 20 個州，都禁止大規模開採資源。SAGC 在康波斯特拉谷的開採計畫通過後，引起了社會緊張。這個開採案只花了一年半就獲得政府各層級的背書，符合 1995 年礦業法的要求。它將是該國有史以來最大宗的單一地區開採案，執行高層也承諾將樹立新的礦業標準：雇用當地勞工、規畫居住區域、推廣重新造林。雖然法律沒有要求，但該公司也說，他們自願每個月花 2 萬美元在社區發展上，因為這是該做的事。
■對財團的疑慮
不過生活被影響的當地居民，對 SAGC 仍抱有懷疑。Magnaga 村莊在獲得 SAGC 捐助 50 萬披索以建造村民活動中心後，背書了這個開採計畫；但現在村長 Ferdinand Dultra 說他心有疑慮。其他好幾個村的村長都感激 SAGC 對鄉里的投資 ，但也認為透過礦業改革要求企業責任，較能保障村里的利益。Tambangon 村長Elvie Baliar亦背書該公司的開採計畫，但他說這種大規模計畫有風險，將影響 600 戶從 1987 年就住在那裡的家庭。從 1980 年代以來，當地小型礦商申請開採執照都沒有成功過。1995 年的礦業法，給了他們一絲曙光，長期以來持續申請開採的小型礦商可以提出請願，並獲核准。但在 1992 年，菲律賓礦業地理局 (MGB) 卻發給林業公司 Nationwide Development Corp. 一張核准執照，使得山上所有其他礦商都變成非法營業。
Alexander Josol 是受害礦商的其中一位。原本是農夫的他，現在以付權利金給當地委員會的方式取得可以在一條坑道內開採的權利。採礦的工業比耕田危險多了，但賺的錢也多很多。他有經驗，會是 SAGC 想雇用的人。但 Josol 說他沒有機械方面的知識，而且獨立作業的收入是依金礦重量來算，賺的會比領時薪更多。他和十幾位小型礦商共同反對 SAGC 的開發案，希望能保住在山中開採的權利。他們希望政府不要推動大型開採案，並轉而投資小型開採業者，改善礦工工作的安全與效率。有些人則希望能對大型礦場有更完善的管理。根據 1995 年礦業法，外資不需繳交所得稅、不需繳交出口稅，只要支付 2% 的消費稅──這是礦業活動佔菲國GDP不到2%主要原因。而課稅的依據則是依業者自行申報的產量計算，這造成了產量申報不實的問題。
■法律仍待改善
據菲律賓民間組織「經濟改革行動」(Action for Economic Reforms) 2010 年的研究資料，2000 年至 2008 年，申報的黃金開採量比實際出口量短少了 17-45%。缺乏監管而造成如此差距，是目前菲國礦業法飽受批評的原因之一。在明多洛島與挪威礦商對抗而獲 2012 年「高曼環境獎」的菲籍神父 Edwin Gariguez 就說，總統給政府機構太多權力，但大部份的機構卻沒有人力或沒有心思認真執法。曾籲請菲國政府將國家天然資源私有化的國際貨幣基金會 (IMF)，現在也建議該國政府重新調整對礦業的課稅機制。對 SAGC 而言，菲國寬鬆的礦業法和低稅率是吸引該公司的原因之一，但其環境部門總監 Clyde Gillespie 說，較嚴格的法規和稍高的合理稅率，並不見得會讓該公司放棄在此開採。SAGC 營運長 Tom Henderson 在談及菲律賓的礦業潛力時也說，如果能卡位成功，長期發展是相當值得期待的。
菲律賓總統承諾改革礦業已久，他於 9 月上旬提出礦業改革方案，但其中沒有提到關於營收分拆、保護當地的住民、環保旅遊區規畫等方面。其他相關人士則打算自己來，他們對菲律賓國會遞出 3 份替代法案，每項法案都比前一份更加激進地想要改變這個產業。這些替代法案有當地權利團體、天主教會主教團、環境保護團體的支持，他們認為這些法案能讓總統的計畫更加有魄力。菲律賓總統阿基諾三世是會對人民的要求有正面回應，還是會維持一貫政策不變，這還有待觀察。但菲律賓礦業的現況與變化，可做為全球天然開採業的參考範例。
(文：黃欣)
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